「북한인권법」 추진 현황과 제정 당위성

이 글은 필자가 2012. 11. 27. 국가인권위원회에서 발표한 “차기정부 북한인권 법제도적 과제자료”를 수정․보완한 것임.

김태훈(변호사, 전 국가인권위원)

1. 문제의 제기

주지하는 바와 같이 북한의 인권상황은 심각하여 작년 3월 22일 제19차 유엔 인권이사회, 12월 20일 제67차 유엔 총회, 올 3월 21일 제22차 인권이사회에서에서 연이어 컨센서스에 의해 표결 없이 북한인권결의안이 채택되었다. 특히 올 3월 22차 인권이사회에서는 북한인권 조사위원회(COI)를 설립하여 반인도범죄(crimes against humanity)를 저지른 북한 당국자를 국제형사재판소(ICC)에 제소할 수 있는 길을 터놓았고, 지난 8월에는 마이클 커비 위원장 등 조사위원 3인이 직접 한국을 방문하여 인권침해사례를 조사하기까지 하였다. 지금 UN이 조사위원회를 설립한 대상 국가는 2년 반 이상의 내전상태에서 화학무기 등으로 10만 여명의 사망자를 내고 200만 여명의  난민을 내는 등 대량의 인권침해를 자행하고 있는 시리아와 함께 무력충돌이 발생하지 않은 평시국가로서는 북한이 유일하다.

2013. 1. 17. 프리덤 하우스 “2013년 세계 자유 보고서”에 의하면 세계 최악이다.

미국은 이미 2004년 북한주민의 인권증진 등을 위해 북한인권법(North Korean Human Rights Act of 2004)을 제정하였고, 2008년 위 법의 시한을 2012년으로 연장하였다가 다시 2017년까지 연장하는 ‘북한인권법 재승인법안’을 가결하여 지난 8. 16. 발효되었다. 일본도 2006. 6. ‘납치문제 및 그 외의 북한당국에 의한 인권침해 문제대처에 관한 법률’을 제정하였고, 2007. 7.  개정하여 일본이 독자적으로 북한을 경제 제재할 수 있는 길을 터놓았다.

그러나 정작 국내에서는 북한주민의 인권보호를 위한 법률안이 제17대   국회에 이어 제18대 국회에서도 처리가 무산되었다. 제19대 국회에 들어와서는 2012. 6. 1. 윤상현 의원(새누리당), 6. 15. 황진하 의원(새누리당), 8. 20. 이인제 의원(선진통일당), 9. 5. 조명철 의원(새누리당) 등이 연이어 4개 북한인권법안을 발의하였고(붙임 자료 참조), 같은 해 12. 15. 민주통합당의 심재권  의원이 위 4개 법안과는 상당히 다른 내용의 북한주민인권증진 법안을 발의하였다. 해를 바꿔 2013. 3. 29.에는 심윤조 의원(새누리당)이 기존 새누리당 의원들 법안과 유사한 내용의 법안을 발의하였다. 그러므로 이들 6개 법안들의 추진현황을 중심으로 북한인권법의 제정 필요성 유무와 실질적이고 효과적인 법안의 내용이 무엇인지를 검토해보기로 한다.

2. 북한인권법의 제정 필요성

가. 찬성론

⑴ 헌법상 의무

대한민국 헌법 제3조 영토조항에 따르면 북한 주민도 대한민국 국민이므로(대법원 1996. 11. 13. 선고, 96누1221 판결 참조), 국가(대한민국)는 헌법 제10조에 따라 인간으로서의 존엄과 가치를 가지는 북한주민의 기본권을 보장하기 위하여 노력할 의무가 있다. 이는 헌법 제4조에 따른 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일의 전제조건이고, 동포애의 발로이기도 하다. 법치국가에서 국민의 기본권 보장은 입법에 의하여 이루어지는 것이 원칙이므로 북한 인권 개선을 위해서는 구체적인 법적 제도적 장치인 북한인권법의 제정이 필요하다.

「남북관계발전에 관한 법률」도 “정부는 한반도 분단으로 인한 인도적 문제해결과 인권개선을 위하여 노력한다(제9조 제1항)”고 선언적․추상적으로만 규정하고 있다.

⑵ 인권의 보편성

오늘날 인권문제는 주권국가의 영역을 넘는 보편적 관여사항이 되었다. 1993. 6. 25. 비엔나 세계인권회의에서 채택된 ‘비엔나 선언 및 행동강령’ (Vienna Declaration and Programme of Actions)은 인권의 보편성을 강조하면서 “모든 인권의 증진과 보장은 국제사회의 정당한 관심사”라고 선언하였다. 더욱이 북한은 유엔의 자유권규약(ICCPR), 사회권규약(ICESCR), 여성차별철폐협약(CEDAW), 아동권리협약(CRC)을 비준한 유엔 회원국이다. 그러므로 우리가 북한에 대하여 국제사회의 노력에 동참하여 입법으로 북한 인권의 개선을 촉구하는 것은 국제법상의 요청에 부응하는 것이기도 하다.

나. 반대론

⑴ 남북관계의 마찰 초래

북한인권법을 제정하여 공식적으로 북한 인권 문제를 거론하면 남북관계의 마찰과 경색을 초래하여 북한주민의 인권을 악화시킬 수 있다. 북한의 인권을 효과적으로 개선하기 위해서는 북한과 교류․협력관계를 증진하고 북한을 개혁․개방의 길로 나서도록 하는 것이 북한 인권을 실질적으로 개선하는 길이다. 북한인권법은 대북 전단 살포 활동 등을 벌이는 단체들을 지원하여 북한을 자극하는 삐라살포법에 불과하다.

⑵ 남북기본합의서 위반

대한민국과 북한 사이에 체결된 여러 가지 형태의 협정과 합의, 그 중에서도 1991. 12. 23. 체결된 남북기본합의서 제1조는 “남과 북은 서로 상대방의   체제를 인정하고 존중한다.”고 하고, 제2조는 ”남과 북은 상대방의 내부문제에 간섭하지 아니한다.“고 규정하고 있다. 북한인권법의 제정은 위 남북기본  합의서에 반한다.

⑶ 인권개선의 실효성 전무

미국․일본이 각각 북한인권법을 제정했음에도 북한 인권이 계속 악화되어 왔다면 북한인권법 제정이 북한 인권 개선에 도움이 되지 않는 사실을    알 수 있다. 실제 새누리당 의원들이 제시하는 북한인권법안들의 주요 내용은 '상징적'인 수준에 머물고 실효성이 없으며, 이들 조치는 굳이 법률이 아니더라도 정부의 정책기조로 얼마든지 실행 가능하다.

다. 소결론(반대론에 대한 반박)

⑴ 남북관계 마찰론에 대한 반박

세계적으로 인권침해 국가에 대한 외부세계의 관심이 해당국가의 인권을 악화시킨 예는 없다. 뿐만 아니라 진정한 북한의 주인은 대다수 북한주민이고 북한의 억압정권이 아니다. 인간 이하의 삶을 살아가는 대다수 피해자들의 처절한 절규를 외면하고 소수 가해자와의 마찰을 염려한다는 것은 본말전도다.

남아공의 apartheid, 구 소련의 공산독재, 미얀마의 군사독재 등도 모두 국제사회의 꾸준한 문제제기로 인해 인권침해가 종식되거나 완화되었다. 북한도 그 동안 국제사회의 압력에 반응하여 2009년 헌법 개정에서는 제8조에 “인권보호 규정”을 삽입하고, 2012년 말에는 회령의 제22호 정치범수용소를 폐쇄하기도 했다.

북한과의 교류협력을 증진하는 것은 물론 필요하나, 그 장애요소는 제정되지도 않은 북한인권법이 아니라 북한이 외부정보의 차단을 체제유지의 핵심요소로 삼고 주민의 정보접근권을 철저히 봉쇄하고 있기 때문이다. 야당은  새누리당 의원들의 법안을 특정단체의 대북 삐라 살포를 지원하는 법이라고 폄하하고 있으나, 오히려 진정성을 갖는 시민단체의 대북전단 사업은 오히려 권장돼야 한다.

⑵ 남북기본합의서 위반론에 대한 반박

남북기본합의서는 조약과 같이 법적 구속력이 있는 것이 아니라 일종의  신사협정에 불과할 뿐만 아니라(헌법재판소 1997. 1. 16. 선고 89헌마240,   대법원 1999. 7. 23. 선고 98두14525 판결 참조), 인권은 인류의 보편적 가치로서 특정 국가 사이의 합의나 계약에 구속받는 것이 아니다. 더욱이 북한은 이미 2009년 1월 위 남북기본합의서에 대한 무효화를 선언한 바도 있다.

⑶ 실효성 전무론에 대한 반박

북한인권법은 당사국인 우리나라가 우리의 현실에 맞게 그 내용을 만들자는 것이므로 시행해 보지도 아니하고 제3국의 예를 들어 실효성이 없다고 덮어놓고 반대하는 것은 이유가 되지 아니한다.

또 정책 담당자의 실행의지가 중요함은 물론이나, 법치국가에서 법적․  제도적인 뒷받침 없이 정책기조만으로 모든 목적을 달성할 수 없음은 당연하다. 예컨대 국가인권위원회는 현재 북한인권침해신고센터를 운영하고 있으나, 그 인원 및 예산이 확보되지 않아 어려움을 겪고 있다. 동서독 분단시 서독의 ‘중앙법무기록보존소’는 비록 법률에 근거하지 아니하였지만 여야가 초당적으로 합의하여 그 기관의 설립과 운영을 지지한 것과 대조된다.

인권위 관계자에 의하면, 북한인권 예산이 2012년도 2억 7,000여만원이던 것이 2013년도에는 1억 8,000여만원으로 대폭 삭감되었다고 한다.

3. 북한인권법의 제정 방향

가. 북한인권자문위원회 또는 인도적지원센터 등의 설치

윤상현, 황진하, 이인제, 조명철, 심윤조 의원(이하 윤상현 등 5인이라 하고, 윤상현 의원 안을 중심으로 고찰함)의 안은 북한인권자문위원회를 설치하는 것으로 규정하고 있다.

⑴ 북한인권자문위원회

㈎ 법안 규정

통일부에 북한인권자문위원회를 두고, 위원장 1명을 포함한 10명 이내의 위원으로 구성하되, 위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원 중 2분의 1 이상은 민간 전문가 중 통일부장관이 위촉하며(안 제5조), 통일부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 3년마다 북한인권자문위원회의 자문을 거쳐 북한인권기본계획을 수립하고, 매년  기본계획에 따라 집행계획을 수립하여야 한다(안 제6조 제1항, 제2항)

북한인권기본계획의 수립대상은, ① 북한주민에 대한 인도적 지원, ② 북한주민의 인권 증진 방안, ③ 북한의 인권실태 및 증진에 관한 국내외 교육 및 홍보, ④ 북한인권 개선을 위한 국제적 협력, ⑤ 그밖에 북한주민에 대한 인도적 지원과 북한  주민의 인권증진에 관하여 대통령령으로 정하는 사항이다(안 제6조 제1항).

㈏ 문제점 검토

‘북한인권자문위원회’는 「6·25전쟁 납북피해 진상규명 및 납북피해자 명예회복에 관한 법률」소정의 ‘6·25전쟁 납북피해 진상규명 및 납북피해자 명예회복 위원회’, 「군사정전에 관한 협정체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률」소정의 ‘납북피해자 보상 및 지원 심의위원회’, 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」소정의 ‘북한이탈주민 대책협의회’ 등에   대응하는 기관이라 할 수 있다.

북한주민에 대한 북한인권 개선사업을 통일부를 주무부처로 하여 예측가능하고 일관되게, 또한 체계적으로 추진할 수 있게 한 것이다.

북한의 인권문제는 북한의 체제 및 리더쉽 위기문제와 직결되어 있고, 그 관리는 국가의 명운을 가르는 최대의 국가적 과업이므로 북한인권문제에 관한 기본계획과 집행계획은 범정부차원에서 외교통상부․통일부․법무부 등 관계 중앙행정기관을 망라하여 이들을 지휘․감독하는 대통령 또는 최소한 국무총리가 ‘콘트롤 타워’로서 담당함이 타당하고, 북한인권자문위원회도 그 소속으로 함이 타당하다는 견해도 있다.

기본계획의 수립대상으로는 특히 북한주민의 정보접근권 증진방안이 중요하다. 이 증진방안은 ‘북한주민의 인권 증진 방안’에 당연히 포함되어야 할 것이다. 근본적인 북한주민의 인권개선 방안은 고립된 북한주민들에게 외부세계의 자유로운 정보를 전달하여 그들의 인권의식을 깨우쳐 자주적으로  민주화를 이룩하도록 하는 것이기 때문이다. 국가인권위원회는 2010. 12. 6. 통일부장관 등 정부 부처에, ‘모든 매체를 통하여 북한주민이 외부의 자유로운 정보에 접근하여 알 권리를 실현하고 인권의식을 함양할 수 있도록 노력할 것’을 권고한 바 있다.

⑵ 인도적지원센터 및 북한농업개발위원회

심재권 의원의 안은 남북교류․협력을 통한 인도적 지원사업과 이를 통한 북한주민의 인권증진에 관한 정책을 협의․조정하기 위하여 통일부에 인도적 지원센터를 설치하고(안 제5조), 또 북한주민의 식량난을 해소하고 자발적인 농업경영을 도모하기 위하여 통일부에 북한농업개발위원회를 설치할 것   (안 제9조)을 규정하고 있다.

㈎ 법안 규정

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. “인도적 지원 사업”이란 북한주민의 인권증진을 위하여 행하는 다음 각 목의  사업을 말한다.

가. 식량․의약품․의료장비․건설장비․농업기술 등의 지원

나. 영․유아 등 취약계층에 대한 지원

다. 북한지역에서 발생한 「재난 및 안전관리 기본법」 제3조제1호 각 목에 따른         재난에 대처하기 위한 긴급구호활동

라. 그밖에 북한주민의 인권증진을 위하여 실시되는 모든 지원 사업으로서 대통령          령으로 정하는 사업

제5조(인도적 지원센터) ① 남북교류․협력을 통한 인도적 지원사업과 이를 통한          북한주민의 인권증진에 관한 정책을 협의․조정하기 위하여 통일부에 인도적 지원       센터를 둔다.

② 제1항에 따른 인도적 지원센터의 구성․운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령       으로 정한다.

제6조(인도적 지원센터의 기능) 인도적 지원센터는 다음 각 호의 업무를 담당한다.

1. 인도적 지원 사업

2. 국군포로․납북자․이산가족의 생사․주소확인, 서신교환과 상봉 및 송환에 관한        업무

3. 관계 부처 간의 협조가 필요한 인도적 지원사업과 관련된 중요사항

4. 국내의 각종 기관․단체들이 행하는 제1호와 제2호의 업무에 대한 기획․조정

5. 제1호와 제2호에 규정된 사항과 관련된 각종 자료 및 정보의 수집․보존․발간        등에 관한 업무

6. 그밖에 인도적 지원 사업을 위하여 필요하다고 대통령령으로 정하는 사항

제9조(북한농업개발위원회의 설치) 북한의 식량난을 해소하고 북한주민의 자발적인   농업경영을 도모하기 위하여 통일부에 북한농업개발위원회(이하 “위원회”라 한   다)를 둔다.

제10조(위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1명을 포함한 6명 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원장은 통일부장관이 되며, 위원회의 업무를 총괄한다.

제11조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 북한지역의 식량난을 해소하기 위한 농업기술지원과 관련된 정책의 협의․조정 및 기본원칙 수립

2. 북한지역의 농지복구․수리개발 사업

3. 북한지역의 산림녹화 사업

4. 북한집단농장체제의 시장경제화 사업지원

5. 북한지역의 농업기술지원․개발과 관련된 국제협력 추진

6. 그밖에 북한지역의 농업기술지원․개발을 위하여 필요하다고 대통령령으로 정하는 사항

제14조(재원의 확보) ② 정부는 제6조 및 제11조에 따른 업무에 「남북협력기금법」      에서 정하는 남북협력기금을 사용할 수 있다.

㈏ 문제점 검토

① ‘인도적 지원센터’ 및 ‘북한농업개발위원회’를 두어 순수한 인도적 지원의 범위를 넘어서 식량․의약품․의료장비․건설장비․농업기술 등의 지원이나 북한주민의 자발적인 농업경영을 도모하기 위한 광범위한 대북지원 업무에 「남북협력기금법」에서 정하는 남북협력기금을 제한 없이 사용할 수 있게 한 것은 부당하다. 그 이유는,

첫째, 북한 인권 문제의 핵심은 식량난 등 사회권이 아니라 정치범수용소 문제 등 자유권에 있음을 간과하고 있다. 북한에서 정치적 의견이 다른 사람들을 장기간 투옥하는 정치범수용소가 설치․운영된 것은 이른바 종파분자 숙청이 단행된 1956년 이래다. 따라서 북한의 인권침해는 최근의 식량난과 관계가 없고, 북한체제의 본질과 관계되는 일이다. 오늘 북한의 경제난은  자유권이 전혀 보장되지 않는 경직된 체제의 필연적 결과라 할 수 있다. 1998년 아시아인 최초로 노벨 경제학상을 받은 인도 출신의 경제학자 ‘아마르티아 센’의 지적처럼, 북한의 식량난은 북한이 식량 구입할 돈을 무기구입이나 독재자의 치적 과시에 남용함에도 그 시정을 요구할 권리, 즉 표현의 자유 등 자유권이나 참정권의 부재에 기인하는 것이다.

윤현, 『감춰진 수용소』, (시대정신) 22면 참조

둘째, 법체계의 혼란을 초래한다. 북한에 대한 인도적 지원이나 대북 경제지원 등의 업무에 대해서는 이미 「남북관계 발전에 관한 법률」제13조,   제14조 등에 의하여 ‘남북관계발전위원회’를 구성하고 ‘남북관계발전기본계획’을 수립하여 시행토록 규정하고 있다. 또 「남북교류협력에 관한 법률」제4조, 제8조에 의하여 ‘남북교류 협력 추진협의회’ 및 ‘실무위원회’를 설치하여   남북교류·협력 및 촉진을 위한 지원 등의 업무를 담당케 하고 있다.

제9조 (인도적문제 해결) ①정부는 한반도 분단으로 인한 인도적 문제해결과 인권개선을 위하여 노력한다.

②정부는 이산가족의 생사·주소확인, 서신교환 및 상봉을 활성화하고 장기적으로 자유로운 왕래와 접촉이 가능하도록 시책을 수립·시행한다.

제10조 (북한에 대한 지원) ①정부는 인도주의와 동포애 차원에서 필요한 경우 북한에 대한 지원을 할 수 있다.

제13조 (남북관계발전기본계획의 수립) ①정부는 남북관계발전에관한기본계획(이하 "기본계획"이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.

②기본계획은 통일부장관이 남북관계발전위원회의 심의를 거쳐 이를 확정한다. 다만, 예산이 수반되는 기본계획은 국회의 동의를 얻어야 한다.

③기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 남북관계 발전의 기본방향

2. 한반도 평화증진에 관한 사항

3. 남한과 북한간 교류·협력에 관한 사항

4. 그 밖에 남북관계발전에 필요한 사항

제14조 (남북관계발전위원회) ①기본계획, 그 밖에 남북관계 발전을 위한 중요사항을 심의하기 위하여 통일부에 남북관계발전위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.

②위원회는 위원장 1인을 포함하여 25인 이내의 위원으로 구성하며, 제3항제2호의 위원의 임기는 2년으로 한다.

③위원장은 통일부장관이 되고, 위원은 다음 각 호의 자가 된다. 다만, 제2호의 위원 중 7인은 국회의장이 추천하는 자로 한다.

제4조 (남북교류협력 추진협의회의 설치) 남북교류·협력에 관한 정책을 협의·조정하고, 중요 사항을 심의·의결하기 위하여 통일부에 남북교류협력 추진협의회(이하 "협의회"라 한다)를 둔다.

제5조 (협의회의 구성) ① 협의회는 위원장 1명을 포함한 18명 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원장은 통일부장관이 되며, 협의회의 업무를 총괄한다.

제6조 (협의회의 기능) 협의회는 다음 각 호의 사항을 심의·의결한다.

1. 남북교류·협력에 관한 정책의 협의·조정 및 기본원칙의 수립

2. 남북교류·협력에 관한 승인이나 그 취소 등에 관한 중요 사항의 협의·조정

3. 제14조에 따른 반출·반입 승인대상 물품등의 공고에 관한 사항

4. 협력사업에 대한 총괄·조정

5. 남북교류·협력 촉진을 위한 지원

6. 관계 부처 간의 협조가 필요한 남북교류·협력과 관련된 중요 사항

7. 그 밖에 위원장이 회의에 부치는 사항

제8조 (실무위원회) ① 협의회에는 협의회에 상정할 의안(議案)을 준비하고, 협의회의 위임을 받은 사무를 처리할 실무위원회를 둔다.

② 실무위원회의 구성과 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

특히「남북교류협력에 관한 법률」제3조 (다른 법률과의 관계)는,

“남한과 북한의 왕래·접촉·교역·협력사업 및 통신 역무(役務)의 제공 등 남한과   북한 간의 상호 교류와 협력(이하 "남북교류·협력"이라 한다)을 목적으로 하는 행위에 관하여는 이 법률의 목적 범위에서 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.”

고 규정하고 있다. 그런데 심재권 의원 법안 제4조(다른 법률과의 관계)는, “「남북교류협력에 관한 법률」, 「남북협력기금법」, 「남북관계 발전에 관한 법률」에서 정하는 목적 범위 내의 내용을 제외하고는 남북교류․협력을 통한 인도적 지원 사업에 관하여는 다른 법률에 우선하여 이 법을 적용한다.”

고 규정하여 특별법인 「남북교류협력에 관한 법률」에 다시 우선하여   적용될 특별법임을 자처하고 있으나 그것이 해석상 가능한지 의문이다. 결국 ‘인도적 지원센터’ 및 ‘북한농업개발위원회’를 설치한다는 것은 법체계 및  중복업무의 혼란과 예산낭비를 초래할 우려가 크다.

셋째, 사회권에 편중함으로써 일방적 대북지원의 폐해를 반복하고 있다. 과거 김대중․노무현 정부의 햇볕정책은 북한에 대한 포용과 교류확대가  북한의 개혁․개방을 유도할 수 있다는 기대에서 추진되었으나, 대북지원의 대부분은 군량미나 핵․미사일 개발비 및 통치권인 배급계층(충성계층)으로 돌아갔다. 독일통일을 이룩한 서독정부는 빌리 브란트(Willy Brandt)의   동방정책 이후 동독과의 교류협력을 적극 추진하면서도 대동독 지원이 동독 공산정권 강화에 기여하지 않을지 여부를 신중히 고려했다. 동독에 대한   경제지원시에는 ⅰ)동독이 먼저 요청을 했을 때, ⅱ)반드시 대가를 받은 후, ⅲ)동독 주민들이 서독의 지원 사실을 인지할 수 있게 하는 세 가지 원칙을 고수했다.

또 심재권 의원안이 사회권에 편중하고 있는 것 자체가 문제다. 「세계인권선언」은 자유권, 사회권 등 모든 권리의 ‘공통성, 상호연관성, 상호의존성’을 강조하고 있고, 1993. 6. 25. 유엔의「비엔나선언 및 행동계획」(Vienna Declaration and Programme of Action) 제2부 3절은, “모든 인권은 보편성, 불가분성, 상호의존성과 상호관련성을 갖는다. 국제사회는 인권을 전세계적으로 공정하고 평등한 방식으로, 대등하게, 또 동일한 비중을 두고 다루어야 한다. … ”라고 선언하고 있다.

1990년대 고난의 행군 이후 북한은 당과 군에서 충성세력으로 남아 있는 배급계층과 일반 주민으로 구성된 시장계층으로 나뉘었다.

장진성 탈북시인, 2011. 7. 26. 동아일보

염돈재, 『독일통일의 과정과 교훈』(평화문제연구소 2010), 130, 365면 참조.

② 다만 순수한 인도적 지원에 대해서는 윤상현, 황진하, 이인제, 심윤조 의원안들처럼 국제적으로 인정되는 인도(引渡)기준에 따라 전달·분배·감시되도록 규정하는 것은 무방하다 할 것이다.

③ 심재권 의원 법안은 국군포로․납북자․이산가족의 생사․주소확인,  서신교환과 상봉 및 송환에 관한 업무추진을 위한 담당기구를 통일부에   설치토록 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 국군포로에 대해서는「국군포로의 송환 및 대우 등에 관한 법률」이, 전후 납북자에 대해서는 「군사정전에 관한 협정체결 이후 납북피해자의 보상 및 지원에 관한 법률」이, 이산가족에   대해서는 「남북 이산가족 생사확인 및 교류 촉진에 관한 법률」이 각 제정되어 있으나 실제 진척은 별로 없었다. 업무진행을 촉구하기 위해서라도   위와 같은 전담기구를 설치하는 것은 바람직하나, 역시 위 각 해당 법률에 규정하는 것이 법체계 상 바람직하다 할 것이다.

이인제 의원 법안도 같은 취지.

나. 북한인권대외직명대사 설치

윤상현 등 5인안에 의하면, 정부는 북한인권 관련 국제사회의 북한인권증진활동에 협의·협력하고 이에 관한 정부의 정책을 효과적으로 실시하기 위해 외교통상부에 북한인권대외직명대사(북한인권대사)를 둘 수 있다(안 제7조)고 되어 있다.

본격적인 북한인권 관련 국제 활동을 위해서는 종래와 같은 비상근직이 아니라 상근직으로 하여 북한인권대사 업무에 전념토록 해야 한다. 미국도 종전   북한인권법 하에서는 북한인권대사직을 비상근(part-time)으로 하였으나 2008. 개정된 북한인권법에서는 북한인권대사직을 상근(full-time)으로 하여 Robert R. King이 임명되고 사무실 및 직원까지 구비함으로써 북한인권   관련 대외활동이 활성화되고 있다.

다. 북한인권기록보존소의 설치

⑴ 법안 규정

윤상현 등 5인안에 의하면 북한인권기록보존소를 설치하게 되어 있다.   대표적으로 이인제 의원 법안 제14조는 다음과 같다.

① 북한인권 침해사례를 조사하고 관련 자료를 체계적으로 수집․기록․보존하기  위하여 국가인권위원회에 북한인권기록보존소를 둔다.

② 제1항의 조사에 관하여는 성질에 반하지 않는 한 「국가인권위원회법」 제4장 이하의 규정을 준용한다.

③ 국가인권위원회 위원장은 북한인권기록보존소 업무와 관련하여 필요한 경우 관계 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장에게 협조를 요청할 수 있고, 요청을  받은 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

④ 그밖에 북한인권기록보존소의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑵ 필요성

북한의 인권유린은 나치의 아우슈비츠 만행에 필적할 정도로 열악하여   국제형사재판소(ICC)에 관한 로마규정 제7조 소정의 반인도범죄(Crimes against humanity)에 해당하므로 추후 그 청산작업이 반드시 필요하다.  이러한 북한의 심각한 인권침해에 대해 무언의 경고를 주어 침해를 억제하고 통일 후 청산작업을 준비하기 위해서는 독일의 중앙법무기록보존소(Die Zentrale Erfassungsstelle der Landes-justizverwaltungen in Salzgitter)와   같은 기구를 설립하여 그 만행을 낱낱이 기록해 두어야 한다.

한국은 이미 일제 식민지배시기, 한국전쟁시기, 권위주의 군사정권시기에 유린되었던 인권을 치유하겠다는 과거 청산작업의 일환으로서「일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법」(2004. 3. 22), 「진실, 화해를 위한 과거사 정리 기본법」(2005. 5. 31) 등을 제정․시행하였다. 한편 전직 대통령 두 명을 포함하여 주요 인사들을 한꺼번에 구속기소하여 대한민국 건국 이래 최대의 재판이라는 “12·12, 5·17, 5․18 사건”(대법원 1997. 4. 17. 선고 96도3376 전원합의체 판결)을 성공적으로 처리한 바도 있다.

그밖에 「제주4·3사건 진상규명 및 희생자명예회복에 관한 특별법」(2000. 1. 12), 「의문사 진상규명에 관한 특별법」(2000. 1. 15), 「헌정질서 파괴범죄의 공소시효에 관한 특례법」(1995. 12. 21), 「5.18민주화 운동 등에 관한 특별법」(2002. 1. 26) 등이 있다.

이러한 기구의 설립은 북한인권법 등의 특별법 제정 없이도 가능한 문제다. 다만 특별법에 의해 그 기능을 강화하면 더 좋을 것이다. 독일에서도 특별법 제정 없이 위 기구를 설립하였었다. 즉 동서독 분단 당시 서독에서도 동독에 대한 인권정책을 둘러싸고 방법론에서 보수와 진보진영 간 인식 차이가   있었으나, 중앙법무기록보존소 설치 문제에 대해서만은 초당적 합의가   이루어졌다. 즉 동독이 1961. 8. 13. 베를린 장벽을 건설해 동서 베를린을  차단하자 서독은 공소시효에 관계없이 동독의 반법치국가적 범죄행위에 대한 처벌자료를 수집, 보존하기 위해 같은 해 11. 24. 니더작센(Nidersachsen)   주 잘츠기터(Salzgitter)시에 중앙기록보존소를 설립하였다. 이 기구의 설립은 1961. 9. 1. 기민당(CDU) 연방하원 의원이었던 블루멘펠트(Erik Blumenfeld)가 제안하고, 당시 서베를린 시장이었던 사민당(SPD) 소속 빌리 브란트가  적극 수용함으로써 이루어졌다.

보수진영(기민/기사)에서는 서독의 기본법을 잣대로 동독의 자유와 인권문제를 재단하여 동독체제를 근본적으로 변화시켜야 한다는 입장이었고, 진보진영(사민당)에서는 동독의 인권 개선에는 상호 대화를 지속함으로써 동독의 자유화와 인권개선의 길을 점진적으로 모색하자는 입장이었다.

김동명, 「서독의 대동독 인권정책이 독일통일에 미친 영향」(선진통일당 2012. 7. 24. 북한인권법, 어떻게 할 것인가), 25면, 28면.

⑶ 설치기관 등의 문제

㈎ 북한인권기록보존소는 원래 북한의 인권유린자 처벌, 피해자 보상, 인재등용 등의 근거를 마련하자는 것이므로 그 공적기능에 비추어 이는 당연히 국가기관 내에 설치되어야 할 것이다. 국가기관 내에 둘 경우, 윤상현 의원안은 북한인권재단에, 황진하 의원안은 법무부에, 이인제 의원, 조명철 의원, 심윤조 의원안은 각각 인권위에 두는 것으로 되어 있다.

㈏ 우선 북한인권기록보존소를 북한인권재단에 설치하는 것은 북한인권기록보존소를 민간 기구에 설치하는 것이 되어 타당하지 않다. 더욱이 북한인권재단은 통일부 장관의 지도감독을 받게 되어 있는데(윤상현 의원 법안 제11조 제3항), 예민한 북한인권기록보존소를 북한의 협상파트너인 통일부   장관 산하에 두는 것은 통일부 장관의 대북교섭력을 약화시키는 약점도 있다.

㈐ 다음 법무부에 두는 방안이 고려될 수 있다. 해당 문서가 오로지 통일 이후 북한 관료 등의 사법적 불법청산을 대비하기 위한 것이라면, 반인권적 행위로 인한 피해자들의 진술을 미리 확보하여 증거자료로 삼을 필요가   있고 수사기관인 검사 작성의 문서가 되는 것이 간명할 것이다. 1961. 설치된 서독의 Erfassungsstelle도 법무부 산하에 두었었다.

㈑ 그러나 북한 인권 침해기록을 보존하는 것은 통일 이후의 불법청산만을 목적으로 한 것이 아니다. 실제 독일의 경우 통일 후 10년이 경과한 2000년 10월을 기준으로 할 때 독일 검찰에서 진행한 구동독 체제범죄 관련 형사사건의 수는 약 75,000건, 관련 피의자는 약 100,000명에 달하였으나, 기소율은 1.4%에 불과하였다. 1961년 독일에서 중앙법무기록보존소를 둔 것은 인권위 제도를 몰랐던 시대였다. 북한인권기록보존소를 두는 것은 통일 이전에도 북한  인권개선을 위한 대정부 권고, 국내외 교육 및 홍보, UN 등 북한 인권 관련 국제기구와의 교류․협력 자료로 활용코자 하는 것이고, 이러한 활동은 인권위의 주요 업무(인권위법 제19조)에도 해당하므로 북한인권기록보존소는   인권위에 두는 것이 적합하다고 본다.

졸고, 21세기국가발전연구원, 코리아정책연구원 2012. 10. 22. 공동주최 『북한급변사태시 핵심계층 관리방안』세미나 발표문, 「급변사태로 인한 한반도 통일 과정에서 세워야 할 북한 반인권 범죄자의 청산방안」19면 참조

인권위 제도는 1993년 ‘국가인권기구에 관한 파리원칙’에 의해 세계적으로 채택되었다.

처음 북한인권법안이 만들어질 때부터 북한인권기록보존소는 인권위에 두는 것으로 규정되어 있었다. 즉 2005. 8. 11. 김문수 의원 법안, 2008. 7. 4. 황우여 의원 법안, 2008. 12. 26. 윤상현 의원 법안 등이 그것이다.

뿐만 아니라 북한 당국자의 처벌을 전제로 하는 민감한 북한인권기록보존소를 행정부 산하 법무부에 둔다면 북한과 외교적 마찰이 일어날 가능성이 크다. 실제 서독 정부도 동독 정부로부터 내정간섭이라는 비난에 시달렸다. 반면에 보편적 국제 인권기준에 따라 UN의 “파리원칙”에 의하여 활동하는 독립기구 겸 준국제기구인 인권위가 다룬다면 국제적인 공감대도 얻을 수 있고, 이는   이번 8월 UN 북한인권 조사위원회(COI) 위원들 방한 시에도 드러난 바 있다.

다만, 북한인권기록보존소를 인권위에 두더라도 피해자 사망 등에 대비하여 그 진술을 미리 확보하여 불법청산을 위한 증거자료로 만들어 놓기 위해 검사 작성의 피해자 진술조서 등이 필요하다. 따라서 법무부와 긴밀한 업무협력이 필요한바, 이를 위해서는 인권위법에 이미 절차적 방안이 마련되어 있다.  즉 인권위법 제34조 (수사기관과 위원회의 협조) 제1항은,

진정의 원인이 된 사실이 범죄행위에 해당한다고 믿을 만한 상당한 이유가 있고 그 혐의자의 도주 또는 증거 인멸 등을 방지하거나 증거 확보를 위하여 필요하다고 인정할 경우에 위원회는 검찰총장 또는 관할 수사기관의 장에게 수사의 개시와   필요한 조치를 의뢰할 수 있다고, 제2항은, 제1항에 따른 의뢰를 받은 검찰총장  또는 관할 수사기관의 장은 지체 없이 그 조치 결과를 위원회에 통지하여야 한다

고 각 규정하고 있다. 이렇게 하여 수집된 자료를 통일 이전에는 인권위가 관장하면서 활용하다가 통일 이후에 법무부나 검찰에 이관하면 좋을 것이다. 여기에 이인제 의원안과 같은 북한인권법 제14조 제2항 및 제3항을 둔다면 충실한 북한인권기록보존소 설립근거가 갖추어질 것이다.

한명섭, 2012. 11. 27. 국가인권위원회, 차기정부, 북한인권 어떻게 할 것인가? 토론문 33 - 34면 참조

㈒ 인권위는 이미 2011. 3. 15. 북한인권침해신고센터를 설립하고 2012. 5. 북한인권침해사례집을 발간한 바 있다. 또한 신규입국 탈북자들에게 실시하는 합동심문과정에서 관계기관과의 유기적인 협조체제를 구축하여 그들로부터 입국초기의 진술을 확보하려고 노력하고 있다.

탈북자들은 북한의 인권 상황을 온몸으로 겪은 증인들로서 이들의 진술을 조기에 확보하는 일은 대단히 중요하다.

라. 북한인권재단의 문제

⑴ 법안의 규정

윤상현, 황진하, 이인제, 조명철 의원 등 4인의 법안은 통일부 장관 산하에 통일부 장관의 지도감독을 받는 민간기구인 북한인권재단을 설립하여(윤상현 의원 안 제11조),

① 북한 인권 실태에 관한 조사․연구

② 북한인권기록보존소의 설치․운영

③ 북한 인권 문제 해결을 위한 정책대안의 개발 및 대정부 정책건의

④ 북한 인권 관련 시민단체에 대한 지원

⑤ 북한 인권 관련 홍보․교육․출판 및 보급

⑥ 북한 인권 관련 남북 접촉 및 교류협력

⑦ 북한 인권 개선을 위한 국제적 교류 및 협력 활동

⑧ 그 밖에 통일부장관이 지정하는 사업 등을 수행토록 하고 있다(같은 안 제10조).

⑵ 문제점 검토

㈎ 위 법안의 입법취지는 민간기구인 재단을 통해 북한인권실태조사 등의 역할을 수행함으로써 대북인권정책을 투-트랙(two track)화 하여 북한의 반발을 완화하자는데 있다.

그러나 위 법안과 같이 재단에게 광범위한 권한을 주어 북한인권 관련   사업을 하게 하는 데에는 다음과 같은 문제점이 있다.

㈎ 첫째, 북한인권재단의 기본 성격은 민법상 재단법인인바(같은 안 제11조 제5항), 이러한 재단에 고도의 인적 의사결정과 집행을 요하는 정책개발․ 조사․교육 등 복잡하고 광범위한 사업을 수행토록 하는 것은 무리이다.   북한인권재단의 설립 모델이 된 미국의 NED(National Endowment for Democracy)도 기본적으로 민간 인권단체에게 자금 지원을 하는 게 주된   과제이지, NED가 나서서 어떤 인권운동이나 관련 사업을 직접 기획하고  수행하는 것은 아니다.

둘째, 지금까지 북한인권 개선사업은 대부분 북한인권단체 등에 의해    잘 수행되어 왔다. 이들 단체에게 필요한 것은 그들의 고유역할(대북방송 및 전단사업, 탈북자 구출, UN 등과의 국제 협력사업, 캠패인 등 홍보교육)에 대한 재정지원이지 그들의 업무와 중복되는 업무를 수행하는 별도 기관의 설치가 아니다. 현행 「북한이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」소정의 「북한이탈주민지원재단」운영상의 문제점을 타산지석으로 삼아야 할 것이다.

셋째, 재단이 수행할 사업은 이미 통일부 장관이 앞서 본 바와 같이 북한인권자문위원회의 자문을 거쳐 중앙행정기관의 장과 협의하여 기본계획과 집행계획을 수립하게 되어 있다.(같은 안 제5조, 제6조) 그런데 다시 재단으로 하여금 중복되는 과정을 거쳐 사업 수행을 하게 하는 것은 중복기구 및   예산낭비와 업무의 비효율을 가져오게 된다.

㈏ 그러므로 북한인권재단의 설립은 재고하되(심윤조 의원안은 아예 북한인권재단 조항을 두고 있지 않다), 설립하는 경우라도 그 업무는 미국 NED의 경우처럼 재단의 성격에 맞게 북한인권단체 등에 대한 지원사업에 한정하는 것이 타당하다고 본다. 나아가 재단으로 하여금 북한인권 교육의 일환으로 대한민국의 국민이 북한의 열악한 인권현실을 제대로 알고 공감할 수 있도록 이스라엘이나 독일의 Holocaust 기념관 등을 참고하여 북한인권 ‘체험관’ 내지 ‘박물관’을 설립하여 운영케 하는 것도 좋을 것이다(이인제 의원 법안 제11조 제3항 참조).

마. 그 밖의 문제점

그밖에 윤상현, 황진하, 조명철, 심윤조 의원의 각 법안은 북한 인권에 관한 특별법임을 자임하면서도 ‘북한 인권’에 대한 정의조항을 누락하고 있고(이인제 의원 법안 제2조 제1호는 ‘북한 인권이라 함은 북한주민등의 인권을 말한다’고 규정하고 있다), “정부”와 “국가”용어의 무분별한 혼용을 하고 있다. 보완과 정비를 요하는 부분들이라 하겠다.

4. 결 론

북한인권 상황의 개선을 위해 국제사회, 특히 UN은 컨센서스를 이루어  북한인권 조사위원회(COI)의 설립 등 고강도의 대책을 마련하고 있다. 그럼에도 정작 당사국인 한국이 9년째 수수방관하고 있는 것은 부끄럽기 짝이 없는 일이다. 이제 북한인권법 제정논의가 이루어진 2005년부터 상당한 기간이 경과하여 북한 인권의 개선 필요성에 대한 총론적(總論的) 공감대는 이루어졌다. 필요한 것은 실질적인 각론(各論)인바, 제19대 국회에서 이미 여야   국회의원의 6개 법안이 발의되어 있으므로 이제 위 6개 법안을 중심으로  최종적인 북한인권법안을 마련할 때가 되었다.

이에 못지않게 중요한 것은 법제도가 마련되기 전이라도 현행 제도 하에서 정책의지만으로 실행 가능한 부분은 조속히 이를 실행하고 지원을 강화해야 한다. 북한인권기록보존소 역할을 하는 인권위의 북한인권침해신고센터,   최근에 임명되어 북한인권대사 역할을 하는 외교부의 인권대사, 북한주민에 대한 정보접근권 보장책 추진(대북 TV 방송용 아날로그 방송 존치) 등에  대한 지원강화가 그러하다.

그럼으로써 지금 이 순간에도 참혹한 인권상황에서 신음하고 있는 북한  동포들에게 진정한 관심을 기울이고 있음을 보여주고 희망을 줄 시대적   사명이 있다 할 것이다.